轉載於：平安普惠金融研究院

作者：陳述 平安普惠金融研究院特約研究員

小微經濟體在國民經濟中作用突出，特別是在保持就業穩定方面意義重大。為小微經營者提供優質金融服務,是金融系統服務實體經濟的重要領域和具體體現。在政策引導和推動下，我國小微企業金融服務總量持續增加，覆蓋面不斷擴大，服務質量逐步提升，為小微企業健康發展提供瞭有力支撐。2018年以來，普惠型小微企業信貸投放保持高速增長，截至2020年7月末，金融機構普惠型小微企業貸款餘額13.7萬億元，較2019年一季度末增加3.7萬億元，其中國有大型銀行增加1.68萬億元，占比接近一半。

普惠型小微企業貸款聚焦單戶授信1000萬元以下小微企業以及個體工商戶和小微企業主領域，以經營此類客群為主營業務的縣域經營主體也可稱作是金融機構中的“小微金融機構”。國有大行借助資金、技術優勢發力普惠型小微企業信貸，對紮根縣域的小微銀行（主要包括縣區內的農村商業銀行、農村合作銀行、農信社以及村鎮銀行）形成擠壓。尤其是，當前經濟下行疊加疫情沖擊，小微企業資產質量承壓，加之小微銀行治理相對滯後，勢必面臨更加嚴峻的競爭局面。

在這一背景下，更應明確小微銀行在縣域經濟發展中的定位，堅定不移督促和推動其服務三農、支持縣域、助力小微。作為銀行體系中的相對弱勢群體，應像支持小微企業一樣對其提供政策傾斜和支持。探索建立針對小微銀行的常態化、普惠性貨幣政策和監管政策體系，對於“僵屍小微銀行”，及時推動重組或破產，發揮市場出清倒逼作用，進一步發揮小微銀行比較優勢，更多開展依賴人力資源和線下資源的“重資產”業務，真正做到紮根縣域、服務民生。

1、普惠型小微企業信貸監管政策的演進

提升小微信貸金融服務是多年來金融系統的重要任務，也是信貸結構調整的重點之一。在金融管理部門的推動和督導下，近年來小微企業貸款較快增長，但隨著小微貸款規模增加，一些金融機構出現瞭“壘小戶”“掐尖”乃至小微貸款統計數據不規范調整的情況，特別是小微企業中規模較小的主體難以獲得信貸支持的狀況沒有顯著改觀。針對行業痛點，金融監管部門大力推進金融機構對小微企業中“真小微”的支持力度，並逐步形成瞭目前普惠型小微企業貸款監管的政策框架。

人民銀行自2012年試行統計並發佈小微貸款數據，該數據包括兩個層次，即全部小微企業以及小微企業中“單戶授信500萬元以下”的小型和微型企業。從增速看，小微企業貸款投放增速呈現“快速增長—逐步回落—增速反彈”的趨勢。2017年之前，我國小微企業貸款保持較高增長，並高於各項貸款增速，2018年和2019年，小微企業貸款增速顯著回落，這一期間小微貸款增速回落，一方面是小微企業貸款經過多年增長後，自然回落；另一方面是監管部門針對當時小微貸款中“壘小戶”“掐尖”以及統計數據不規范的問題進行瞭整頓，並將小微企業信貸政策重心指向“真小微”，國標口徑小微企業貸款增速較快回落。

圖：2012年以來小微貸款與各項貸款增速對比

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註：人民銀行和銀保監小微企業貸款統計口徑不同，人民銀行僅包括小微企業；銀保監會包括小微企業以及個體工商戶和小微企業主經營性貸款

2017年9月，人民銀行發佈瞭《關於對普惠金融實施定向降準的通知》，首次明確普惠金融的定義和范圍，核心包括“單戶授信500萬元以下小微企業以及個體工商戶和小微企業主經營性貸款”，以及創業擔保貸款、助學貸款等貸款品種。2018年起，金融管理部門將普惠金融作為衡量小微金融的重要指標，引導銀行業機構加大對小微企業中更小規模企業的支持。2018年，單戶授信500萬元以下小微企業貸款餘額同比增長18.5%，普惠型小微企業貸款餘額同比增長18%。

圖：2018年普惠型小微企業貸款增速情況

資料來源：中國小微企業金融服務報告（2018）

為更好衡量小微企業信貸投放情況，2018年末，人民銀行將普惠型小微企業企業貸款中“單戶授信500萬元以下”的統計標準擴充為“單戶授信1000萬元以下”，並聯合監管部門明確瞭2019年國有大型銀行普惠型小微企業信貸投放要求。在國務院及金融管理部門支持下，人民銀行數據顯示，2019 年末，普惠型小微企業貸款餘額達到11.59 萬億元，同比增長23.1%，同比提高7.9 個百分點，全年增加2.09 萬億元，同比多增8525 億元，累計支持小微經營主體2704萬戶，同比增長26.4%。

2020年以來，為應對疫情對小微企業的不利影響，金融監管部門加大宏觀調控力度，先後推出多項貨幣政策工具支持加大小微企業信貸投放，特別是通過小微企業貸款延期支持工具和普惠型小微企業信用貸款支持計劃兩項創新工具，為商業銀行支持普惠型小微企業企業提供更加優惠的資金支持以及“貼息”，顯著增強瞭商業銀行做好普惠型小微企業金融服務的積極性。人民銀行數據顯示，截至2020年7月末，普惠型小微企業貸款餘額13.7萬億元，同比增長27.5%，增速不斷提高；前7個月增加2.2萬億元，同比多增8810億元，支持小微經營主體3007萬戶，同比增長21.7%。

2、縣域金融市場逐步進入“存量博弈”階段，競爭加劇

在各方共同努力下，普惠型小微企業貸款總量增加、增速加快、覆蓋面擴大、融資成本下行，企業獲得感不斷增強。但從普惠型小微企業貸款投放的機構分佈看，國有大型銀行成為普惠型小微企業貸款增量的主力軍，而中小銀行、紮根於縣域的小微銀行普惠信貸投放增量相對較少。銀保監會數據顯示，截至2020年7月末，銀行業金融機構普惠型小微企業貸款同比增長28.4%，其中國有大型銀行同比增長高達46.4%，農村金融機構同比增長僅有19.4%，在四類機構中增速居於末位，低於全部普惠型小微企業增速9個百分點。從普惠型小微企業貸款存量看，截至2020年二季度末，農村金融機構普惠型小微企業貸款在全部機構餘額中占比35.4%，較2019年一季度末降低3.9個百分點；2020年二季度末普惠型小微企業貸款較去年一季度末新增3.76萬億元，其中大型商業銀行新增1.68萬億元，占比達44.8%，接近一半，農村金融機構占比僅有25.2%。

表：2019年以來銀行業機構普惠型小微企業信貸投放情況（分機構）

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數據來源：中國銀保監會，農村金融機構包括農商行、農合行、農信社、村鎮銀行。

農村金融機構普惠型小微企業信貸投放較為緩慢，一方面是大型商業銀行利用資金、科技優勢加快投放，擠壓瞭農村金融機構市場份額，更核心的原因還在於當前縣域金融市場逐步演化為存量市場，“存量博弈”下，各類銀行業機構必然存在此消彼長的情況。作為定位於縣域和三農的小微銀行，農村和縣域信貸市場總量是決定其發展的最核心外部變量。

近年來，宏觀經濟增速下行，加之城鎮化背景下，農村金融市場發生巨大變化。特別是2014年以來，涉農貸款以及農村（縣及縣以下）貸款增速持續低於各項貸款增速，在各項貸款中的占比不斷下行，農村金融市場總量呈現瞭先擴張後收縮的狀態，小微銀行所處外部環境日益嚴峻。截至2020年6月末，農村貸款和涉農貸款餘額占各項貸款餘額的比重為18.9%和22.9%，分別較2014年下降4.3和5.2個百分點。

圖：2008年以來農村貸款和涉農貸款占各項貸款比重

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數據來源：中國人民銀行

農村（縣及縣以下）貸款總量增速減緩並不意味著參與者逐步退出，相反在鄉村振興的背景下，大中型銀行持續增加農村金融市場資源投放，小微銀行競爭者越來越多，競爭烈度越來越強，由於小微銀行規模本身較小，激烈的競爭導致其運營壓力不斷加大，保持信貸增長的能力遇到更多挑戰，小微銀行新增貸款在全部新增貸款中的占比較2014年高點下降3個百分點左右。

圖：2008年以來小微銀行新增貸款在全部機構新增貸款中的占比

數據來源：中國人民銀行

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小微銀行發展面臨的挑戰和困境

普惠型小微企業信貸投放能力不足是小微銀行當前面臨發展挑戰和困境的集中體現。為推動小微銀行立足縣域、服務小微，金融管理部門對小微銀行經營地域、業務品種提出瞭較多硬性要求，重點在於支持其內涵式、創新式發展，一些小微銀行多年來形成的“吃同業業務、融資平臺、房地產業務快餐”的模式短期難以改變，發展遇阻；同時小微銀行的股東、內部控制人、監管機構、地方政府對小微銀行的定位及經營要求差異較大，小微銀行發展中面臨多重目標沖突的狀況較為明顯，治理結構不完善形成較大制約；此外，小微銀行總體規模較小，抵禦風險及創新能力較弱，無法更好適應普惠型小微企業信貸業務發展趨勢。

一是小微銀行經營地域限制形成瞭發展天花板。為確保小微銀行服務本地、服務縣域、服務社區，監管部門近年來出臺多項政策限定和約束小微銀行跨地域、綜合化經營。如針對農村商業銀行，監管部門要求其“確立與所在地域經濟總量和產業特點相適應的發展方向、戰略定位和經營重點，嚴格審慎開展綜合化和跨區域經營”，並明確農村商業銀行原則上“機構不出縣（區）、業務不跨縣（區）”，在具體監管指標上，要求農村商業銀行投向“三農”和小微企業的貸款在貸款總量中占主要份額。

從當前監管要求看，將小微銀行經營限定在瞭一縣（區）之地，主觀上有助於小微銀行回歸本業，提升服務實體經濟能力，但客觀上也形成瞭小微銀行經營的天花板。從單一小微銀行視角看，其經營被限定在註冊地，業務、客戶隻能來自於當地，但在實際運營中，仍要面臨國有大行、股份制銀行、城商行乃至互聯網金融組織的競爭和滲透，在競爭中處於退無可退的地步，同時，如縣域經濟存在結構性失衡，則必然會向金融機構傳遞，小微銀行應對風險的騰挪空間也十分有限。此外，部分小微銀行在長期發展過程中，逐步形成瞭依賴同業業務、資金較多投向政府融資平臺、房地產領域經營模式，在當前監管部門敦促小微銀行回歸主業、服務小微的情況下，短期內必然面臨加大經營困難。

二是小微銀行治理結構不完善與內外部多重治理目標沖突並存。與大型銀行相比，小微銀行治理結構普遍較弱，股權結構分散，農村中小銀行單傢機構股東數量平均為1984個，股東類型也較為單一，主要是本地民營企業、居民個人，民營資本持股占比超過80%；機構規模普遍較小，有1213傢農村中小銀行總資產不足百億元；在省聯社管理體系下，一些地方省聯社在管理、指導、協調和服務職能之外，以行政方式實施管理，幹預系統內小微銀行獨立經營和自主決策；就小微銀行內部而言，管理層專業程度較低，監事會形同虛設、監督弱化，高管長期內部循環的情況也較多存在。

對小微銀行治理目標有話語權的包括但不限於股東、內部高管、政府部門、監管部門等主體，股東主要尋求獲得貸款便利以及經營利潤；內部高管主要關註自身利益；政府部門在稅收之外，針對小微銀行往往還有“第二財政”的隱含意圖；監管部門則重點關註小微銀行服務實體經濟能力以及風控能力建設，各方主體治理目標不盡相同甚至有所沖突。小微銀行治理體系不完善，導致其無法更好平衡內外部各方治理目標，進而使得一些小微銀行存在“資本金偏少”“內部人控制”“大股東提款機”“行政幹預”“關聯交易”“內部尋租”“服務不力”等多種治理問題，機構可持續發展能力受到較多掣肘。

三是小微銀行服務能力跟不上小微企業的實際需求。小微銀行普惠型小微企業貸款投放增速較慢，占比較低，表明小微銀行在服務小微企業方面仍存在較多困難。小微銀行風控能力較低，外部看，由於小微銀行經營主要在縣域，區域經濟發展對小微銀行經營影響較大，小微銀行抵禦外部風險的能力較低；內部看，小微銀行授信、審批、放貸管理等方面相對大中型銀行較為粗放，這一方面可能有助於提升小微銀行放貸效率，但更大概率會導致小微銀行資產質量欠佳，截至2020年二季度末，我國農村商業銀行不良貸款率4.22%，高於國有大型銀行和股份制銀行2.67和2.59個百分點；撥備覆蓋率118.1%，低於國有大行超過100個百分點。

小微銀行運用現代科技手段賦能普惠型小微企業的水平較低。從普惠型小微企業信貸的發展歷程看，國有大型銀行普惠型小微企業貸款增速較高，除大型銀行資金成本低，進而普惠型小微企業貸款報價較低外，使用金融科技手段，將零散的普惠型小微企業貸款做成批量化、自動化的標準產品是其優勢的重要體現。以建設銀行為例，其大力發展線上小微貸款業務，截至2020年3月末，建設銀行普惠型小微企業貸款餘額超過1萬億元，但不良貸款率控制在1%以內。金融科技是典型的資金密集型和智力密集型部門，小微銀行在金融科技上既沒有人力資源支撐，也沒有持續的資金投入能力，尤其是其規模較小，更難以發揮金融科技的規模優勢。僅憑“熟人社會”“人海戰術”難以與大中型銀行在普惠型小微企業領域抗衡。

4、多方合力，像支持小微企業一樣支持小微銀行

小微銀行是銀行體系的重要組成部分，長期來看，仍應是縣域和農村金融服務的主要力量，做好做精小微銀行既是服務實體經濟、服務小微企業和三農的需要，也是保持金融體系生態平衡、維護金融穩定的需要。針對當前小微銀行發展中存在的困難和問題，應在督促小微銀行堅持服務本地、服務縣域、服務社區定位的同時，正視小微銀行在銀行體系中屬於“弱勢群體”的現實，像扶持實體經濟中小微企業一樣，對小微銀行提供必要的政策傾斜，給予更多關註，推動小微銀行做“精品銀行”和“特色銀行”，實現小微銀行的可持續發展。

1. 正視小微銀行“弱勢”地位，給予政策傾斜和扶持。小微銀行要堅持服務本地、服務縣域、服務社區的定位，同時經營區域被限定於一個縣（區），並且新增信貸主要用於小微企業，增加非信貸資產也有很多限制，小微銀行發展上有所處縣域經濟總量的天花板，內有資產結構的約束，在整個銀行體系中，處於基層和弱勢地位。監管部門應正視小微銀行的“弱勢”地位，在結構性貨幣政策、監管政策、發展政策上給予傾斜性支持，鼓勵和扶持其堅持服務本地的定位。

在普惠型小微企業信貸方面，應放寬小微信貸延期還本付息支持計劃和普惠型小微企業信用貸款支持工具的使用機構范圍至全部小微銀行，探索建立針對小微銀行的常態化、普惠性貨幣政策支持工具體系，提升小微銀行普惠型小微企業信貸風險容忍度至更高水平，充分考慮小微銀行機構特點，構建差異化監管政策體系，既對機構經營定位和風險防控起到有效約束，又合理降低小微銀行監管成本，通過“監管的適配性”激勵小微銀行銀行提升“服務實體經濟的適配性和有效性”。鼓勵地方政府加大對小微銀行的支持力度，進一步穩定和擴大小微銀行存款規模，提升小微銀行信貸投放能力，並在融資擔保、貼息獎勵等方面向小微銀行傾斜。

2. 提升小微銀行法人治理能力，更好平衡各方治理目標。堅持和加強黨的領導，確保在經營戰略、機構定位、風險防控等關鍵環節全面貫徹執行黨中央決策部署。優化股權結構，落實股東責任，約束股東行為，在保持小微銀行民營資本占主體的前提下，引入國有企業資本、其他銀行機構資本，豐富小微銀行股東形式，鼓勵地方政府以適當形式註入資本，發揮和承擔出資人責任，引導小微銀行更好服務地方發展；支持小微銀行各類股東合法履行股東義務，維護正當權益，形成合理盈利預期，建立有效制衡、利益平衡的股權結構；加大對小微銀行股東的穿透式監管，細化完善股東關聯交易監管規制，切實約束和規范大股東行為。

提升治理主體履職能力，做實“三會一層”職能，推動形成戰略決策科學、風險偏好審慎、制度執行到位、監督約束有力的治理運行機制。推動省聯社發揮好管理、指導、協調和服務職能，推動村鎮銀行發起行履行發起人責任，優化對管理層履職績效的評價方式，探索引入獨立第三方開展評價，提高小微銀行自主經營、自擔風險、自負盈虧、自我約束能力。針對經營不善、風險充分暴露、資本充足率較低甚至為負數，而又長期無法補充的“僵屍小微銀行”，有序推動其重組乃至破產，避免其長期存在於市場，加重“劣幣驅逐良幣”負向效應，以市場出清倒逼小微銀行提升治理能力，

3. 提升信貸管理水平，推動金融科技為發展賦能。繼續發揮好小微銀行接地氣、情況熟的天然優勢，持續下沉經營重心，更多開展依賴人力資源和線下投入的“重資產”業務，占據和開拓大中型銀行管理半徑之外的市場。進一步健全支農支小激勵導向機制，在資源配置上優先保障支農支小業務更多向支農支小業務一線傾斜激勵措施，推動建立基於“無失職推定”的盡職免責制度，提高客戶經理“敢貸、願貸、能貸”能力。堅持不懈優化和創新信貸產品，緊跟縣域、三農發展需求，拓寬抵質押品范圍，降低抵質押物條件，加大中長期貸款、信用貸款發放力度，圍繞鄉村振興戰略，支持農村基礎設施建設，更好滿足縣域居民提升消費水平的金融需求。

進一步拓展科技手段在機構運營中的使用，加強與第三方金融科技公司合作，加大金融科技投入，適當吸納人才，增強並迭代符合小微銀行自身實際和區域經濟特點的金融能力。小微銀行實現金融科技賦能要更加重視線上與線下的融合，更多基於“場景”提供便利化服務，特別是發揮小微銀行理解鄉風民俗，緊貼居民生活、生產與經營的優勢，將“科技”融入“場景”，提升金融業務智能化、人性化水平。

THE END

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