行政批复常见的表现形态是上级行政机关对下级行政机关的请示作出批复，关于该种行为的可诉性，司法实践中常见的观点是依据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第（五）（六）项规定认为属于不产生外部法律效力或者认为属于过程性行为而否定其可诉性。然而，对于生产安全事故调查报告批复是否可诉的问题，人民法院公开的裁判文书却透视出截然不同的司法政策。

一

生产安全事故调查报告批复的法条构造

根据《生产安全事故报告和调查处理条例》，不同的事故等级相应的由不同级别的人民政府组织事故调查组开展调查，调查组需在规定时限内提交事故调查报告，事故调查报告载明的内容主要包括：（一）事故发生单位概况；（二）事故发生经过和事故救援情况；（三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失；（四）事故发生的原因和事故性质；（五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；（六）事故防范和整改措施。事故调查报告完成后需报人民政府进行批复，此后有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。

上述规范结构表现的特征为：1.条文明确规定不同级别的人民政府各自具有组织调查权，并要对调查报告进行批复。2.调查报告的要素中往往会对原因、责任认定、处理建议作出明确的说明。3.条文明确规定有关机关要按照批复的要求进行后续的行政处罚及处分。

二

分裂的司法审查标准

（一）观点一：内部行为不可诉

案1 安徽国汉建设监理咨询有限公司与松滋市人民政府其他行政裁定书案【(2016)鄂行终51号】

该案一、二审法院的判决均认为《关于松滋市堰西面馆“9.9”天然气爆燃事故调查报告的批复》（松政函（2014）62号）是上下级机关之间的内部行政指导性公文，未向原告安徽国汉建设监理咨询有限公司送达，不具备强制效力。该批复作出后，松滋市安全生产监督管理局作出了（松）安监管罚（2014）4024-3号行政处罚决定书，该处罚决定对原告的权利义务产生了直接影响。

这种裁判思路仅是基于行政行为类型化的视角考察，认定调查报告批复属于内部行政行为，一刀切排除其可诉性，并未考察是否对相对人的权利义务产生实际影响，其裁判标准明显限缩行政诉讼的受案范围，不具备参考价值。

（二）观点二：内部行为外化具有可诉性

案2 延安宏盛建筑工程有限责任公司不服延安市安全生产监督管理局生产责任事故批复案【（2009）陜行终字第28号】

该案终审判决书认为，内部行政行为通过行政机关的职权行为外化后，对相对人的权利义务产生实际影响时，可以纳入行政诉讼的受案范围。被诉《关于子长县“10·21”建筑工地塔式起重机倒塌事故调查报告的批复》虽未由上诉人延安市安监局正式给宏盛公司送达，但作为事故调查成员单位之一的子长县监察局将批复作为谈话内容告知被上诉人宏盛公司，并送达了复印件，已将批复的内容外化，而该批复中将宏盛公司列为责任单位，并要求给予处罚，为被上诉人设定了一定的义务，该批复与被上诉人有利害关系。

该种审判思路属于第一种审判思路的延伸，认定调查报告批复属于内部行政行为，但该调查报告批复因送达而被外化，同时由于该调查报告批复中明确将相对人列为责任单位并要求给予处罚，会对相对人权利义务产生影响而具有可诉性。然而，基于是否送达产生外部效果的标准过于单薄，规避了行政诉讼受案范围判定对于“私主体合法权益产生实质影响”的内核要素，不具备参考价值。

（三）观点三：仅当事故报告载明了责任认定及处理方式时才可诉

案3 安徽国汉建设监理咨询有限公司、湖北省松滋市人民政府再审行政裁定书【（2018）最高法行再127号】

人民法院经审理认为，县级人民政府对一般事故调查报告的批复，虽从形式上看是上级行政机关对下级行政机关所作，但其认定了事故责任，且这种认定具有公定力和约束力，对公民、法人或其他组织的合法权益可能产生不利影响，故根据上述规定所作批复具有可诉性。

基于该案事实查明部分，案涉调查报告具体内容包括：1.认定安徽国汉建设监理咨询有限公司对事故负有主要责任；2.根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院493号令）第三十七条第一项的规定，建议松滋市安全生产监督管理局对安徽国汉建设监理咨询有限公司处以人民币12万元的罚款。同时调查报告作出后，松滋市安全生产监督管理局作出（松）安监管罚（2014）4024-3号行政处罚决定书，决定给予安徽国汉建设监理咨询有限公司罚款人民币12万元的行政处罚，与调查报告中建议处罚金额完全一致。

通过关注个案细节，本案中事故调查报告对事故的法律责任及承担方式作出了非常具体的规定，甚至对处罚的金额都作出了表述，且经过批复后行政机关完全按照调查事故报告的要求作出处罚，足以表明事故调查报告已经对后续的行政处罚产生了实际的拘束力。

案4 陈素霞因诉福建省人民政府（以下简称福建省政府）其他行政行为案【(2018)最高法行申2613号】

人民法院经审理认为，《事故调查报告》针对陈素霞的表述为“对事故负有主要责任，建议司法机关进一步调查处理。”认定事故相关事实和责任的基础上，将依法作出处理的裁量权交给了有关部门，可以视为对当事人权利义务不直接产生法律影响的不确定性意见。《事故调查报告的批复》表述为“原则同意腾龙芳烃(漳州)有限公司“426”爆炸着火事故调查组关于事故性质的认定、对相关责任单位和责任人员的处理建议以及相关整改措施的意见”，要求“督促有关地方政府和相关部门依照有关规定严格执行对有关责任单位和责任人员的处理意见”，并要求“向社会公开事故调查报告”。只是一般性、概括性和程序性的表述，亦没有对当事人的权利义务作出实质性认定。陈素霞仍可以通过刑事诉讼审判监督等法定程序寻求救济，在其他纠纷处理环节中对作为定案证据的《事故调查报告的批复》的客观性、关联性、合法性等提出异议。

该份裁判主要有以下特点：1.在本案中调查报告包含事故原因以及责任认定，但对于具体的处理建议未列明，而是直接交由相关部门依法处理。2.批复本身也只是笼统性、概括的表述，并未作出实际处理建议。3.法院认为事故调查批复可以作为后续纠纷处理的定案证据进行考察。

案5 天津皆鑫电力工程有限公司因诉被申请人天津市南开区人民政府行政批复案【（2019）最高法行申8190号】

人民法院经审理认为，南开区政府作出的被诉《关于天津农垦文化产业投资有限公司配电室击穿事故调查的批复》（以下简称《批复》），内容为“一、同意天津市南开区生产安全事故调查组对该事故调查报告意见。二、请天津市南开区生产安全事故调查组按照批复要求尽快落实对该事故的结案工作”。上述表述内容，只是一般性、概括性和程序性的表述，没有对当事人的权利义务作出实质性认定。因此，《批复》没有直接设立或者改变再审申请人具体的权利义务，尚未对其产生实质性影响，不构成对其合法权益的侵害。

该判决审判思路直接采用是否对相对人权利义务产生影响进行论证，将批复与调查报告进行分割，仅看批复的表述，因为批复原则同意调查报告的内容，并未作出任何对相对人权利义务作出处分的表述。单看再审判决似乎觉得说理不充分，但回溯到二审判决(2018)津行终479号表述“按照《电力安全事故应急处置和调查处理条例》的有关规定，区政府事故调查组只对事故的原因、对事故中的有责任的单位和个人，相关部门立案后将处理结果报事故调查组备案。”因此整体上看由于调查报告内容本身并未对事故责任和结果作出认定，且批复的表述也仅是作出一般性陈述，则相应的不会对相对人的权利义务产生影响。

（四）观点四：从法条规范结构推导可诉性

案6 沈阳市时利和水泥制品厂与辽宁省沈阳市苏家屯区人民政府其他批准纠纷再审案【（2019）最高法行申7949号】

人民法院经审理认为，负责事故调查的人民政府具有审查事故调查组提交的事故调查报告内容并作出批复的法定职权。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》相关规定作出的批复包含对事故调查报告中有关事故发生的原因和事故性质、事故责任以及对事故责任者的处理建议的认定，且成为有关机关及事故发生单位作出相应处罚、处分及处理依据的情况下，该批复与一般上级行政机关对下级行政机关的请示所作批复不同，对公民、法人或者其他组织的合法权益产生了实际影响。

该种分析路径认为行政法规所规定的调查事故报告所包含的要素已经决定了其必然会对相对人的权利义务作出处分，且法条同时规定有关机关要按照批复作出行政处罚，即便在后续的行政处罚中相对人可以获得权利救济的机会，但是调查报告经批复后已经是对其权利义务产生实质影响。该种路径从法条构造进行证成，能够最广泛的将调查报告批复纳入受案范围，且其与上述第三种裁判观点在本质上也并不矛盾。

三

法条规范结构推导可诉性的法理逻辑

其实，在实践中除了生产安全事故调查报告之外，还存在特种设备安全事故调查报告同样需要人民政府进行批复。《特种设备安全监察条例》第六十八条规定，事故调查报告应当由负责组织事故调查的特种设备安全监督管理部门的所在地人民政府批复，并报上一级特种设备安全监督管理部门备案。有关机关应当按照批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故责任单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。从条文规范结构上看，与《生产安全事故报告和调查处理条例》基本相同。

根据原国务院法制办《关于特种设备安全事故调查有关事项适用法律问题的复函》（国法秘函〔2015〕314号）载明的内容来看，“特种设备安全事故调查报告批复，属于具体行政行为。当事人不服该批复的，可以以作出批复的人民政府为被申请人，依法申请行政复议。”虽然其中未提及是否有权提起行政诉讼，但基于“具体行政行为”的表述，将其纳入行政复议受案范围，必定也属于行政诉讼受案范围。上述复函的法理逻辑其实与案6中第四种司法裁判观点高度一致，系基于法条规范结构本身的认定。既然特种设备安全事故调查报告批复具备了可诉性，就没有理由将生产安全事故调查报告批复排除在行政诉讼受案范围之外。