政府与社会资本合作(Public-Private Partnership)，简称PPP模式，是一种新兴的公共基础设施建设与管理的合作模式。政府公共部门与社会资本方按照专门合同的约定开展合作，通过管理项目公司（SPV公司）等手段共同开展项目的前期工作、建设、运营和移交等全过程工作。政府方可为建设项目在政策、财政资金、行政等方面提供良好保障，而社会资本方除提供资金外，还可利用自身能力发挥建设、管理等作用。PPP模式工程相比传统建设工程，具有缓解财政压力、增强市场活力、促进财政薄弱的国家和地区的基建等优点，在基础设施开发和工程建设领域正在迅速普及。

PPP模式合作框架

另一方面，在法律事务角度，企业和项目的合规管理也随着法治的健全而日益受到重视。合规工作旨在确保企业或项目的经营和管理符合法律、法规、内外规章制度以及其他必须遵守的规则，PPP业务自然也不例外。而合法合规性文件的完善，则是PPP项目合规工作的重要组成部分。

我国首部规范PPP模式的规范性文件

2014年，国家发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，开启了国内对PPP模式的正式法律规制。此后国务院和相关部委陆续出台了相关行政法规和规章政策，逐步构建起了中国式PPP的法律法规框架。和其他建设工程项目一样，PPP项目的推进需要一系列的合规管理文件提供合法性依据。按照通用标准和现有法律规范，PPP模式特有的合规性文件主要包括以下几类。

（注：本文只归纳PPP模式特有的合规管理文件，建设工程项目所共有的法律合规业务不作为重点内容。）

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一、立项文件

建设工程的立项审批过程中形成的一系列立项文件，其效力至关重要，直接决定PPP项目在法律事实层面是否具有实施的前提条件，构成了PPP项目后续工作推进的基础性文件。

1.两评一案

PPP项目俗称的“两评一案”是开展公私合营的准入条件，是判断能否实施PPP模式的前提和基础。“两评”指物有所值评价与财政承受能力论证，“一案”指初步实施方案。

（1）实施方案：该方案对项目全过程全方位事项进行了初步计划，一般是PPP合同和后续各阶段策划的内容来源，是PPP项目开展实施的基础性文件。后期合作若发生重大变化（如大幅超概算等），甚至需要重新开展实施方案审批。

（2）物有所值评价：对以PPP模式代替传统投资模式是否可以带来更高的效益进行的评价，包括涵盖全生命周期的定性评价和收支比较角度出发的定量评价。如果物值评价不能通过，则需要调整实施方案，重新进行评价，仍不通过则表明本项目不宜采用PPP模式实施；只有通过物值评价，才可开展下一步的财政承受能力论证^[1]。

（3）财政承受能力论证：对政府财政能否为PPP项目提供中长期资金支持进行的评价，对财政支出责任的内容（包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等）进行测算，并评估本级财政能否对本项目维持中长期可持续性负担。如果财承论证不能通过，则表明本项目不宜采用PPP模式实施；若财承论证通过，则可以开启PPP项目前期工作，同时各级财政部门在应当在编制年度预算、中期财政规划时，将本项目财政支出责任纳入预算进行统筹安排^[2]。

2.工程可行性研究报告

可研报告是对工程项目的全面调查研究，形成建设项目估算，涵盖项目全生命周期，是项目审批的重要参照。建设工程都有可行性研究，而PPP项目的特别之处在于可研需要重点关注PPP模式的可实施性，以及特殊的社会与经济效益等。

二、建设用地文件

PPP项目的建设用地没有较多特别之处，各种用地手续均应具备。诸如选址申请书、建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设用地预审文件、土地征拆相关文件、建设用地使用权证（俗称土地证）等都和一般建设工程一样，是土地使用所必备的合规性文件。

值得一提的是，PPP建设项目在建设用地使用权也就是不动产物权的归属上，可能与一般建设工程有所不同。基于公共事业和社会服务属性，PPP项目的建设用地通常采用划拨方式取得。同时出于政府管理等因素考虑，政府方往往会自行持有土地和建设工程的物权，而不是由建设单位（基本是项目公司）取得建设用地使用权。这种情况下就需要关注工程造价的建设投资当中建设用地费的分担问题，需要与政府方明确约定建设用地费的分担比例、金额和支付方式等问题。同时划拨用地需要提前取得国有土地划拨决定书，作为不动产设立登记和使用的凭证。

三、政府方权责行政文件

诸如环境影响评价、节能、社会稳定风险、地灾、水土保持、文物、用海等行政文件，是施工前视建设工程具体情况而确定的。而PPP项目由于牵涉到政府方某些职权和责任，需要一些特殊的行政文件予以确定。

1.政府方实施机构确认文件

政府方实施机构是代表本级人民政府对PPP项目进行全生命周期管理的政府部门，负责项目立项、社会资本方的选择和引进、合同文件谈判、建设期与运营期监管、移交和后项目管理等全过程管理工作的机关。实施机构由本级人民政府通过行政文件确认（类似授权），一般会选定为行业主管部门（例如如水利工程由水务部门管理，体育场馆由体育部门管理，道路、桥梁由交通部门管理）或发展和改革部门。

京雄高速公路(北京段)PPP项目，由北京市政府授权北京市交通委作为实施机构

2.政府方出资代表授权文件

政府方出资代表是由政府授权的平台公司或国有企业，代表政府与社会资本方共同出资设立项目公司。关于政府方出资代表的身份定位目前在法律上仍不尽完善，但可以肯定的是，政府方出资代表需要履行项目公司股东的权利和义务，派遣相关人员在项目公司任职，其必须具有政府方出具的针对本项目的授权或确认文件。

3.政府财政责任确认文件

财金【2016】92号文，PPP项目财政管理规范文件

按照财政部发布的《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）文件规定，政府方对于PPP合作合同中约定的财政支出责任，不能仅仅依靠合同的民法约束，还需要具备行政法效力。这就要求政府方保证在本级人民政府审核的中期财政规划以及经本级人大审议通过的年度预算中，纳入本项目所需的财政支出^{[3]。这一系列的政府财政支出责任文件是政府财政支出的行政法律效力依据，是政府付费的依据。但要注意的是，政府方财政支出责任的承担，必须以PPP项目正式进入财政部政府与社会资本合作中心（俗称“入库”）为前提[4]。}

四、社会资本方与项目公司权责文件

1.社会资本方招投标相关资料文件

PPP项目中的社会资本方，原则上需要政府方依据招投标法、政府采购法及其他相关法律法规，通过招标方式选定一个或者数个。其中的招投标资料文件，构成了后期双方合作之合意的重要组成部分，包括资格预审文件及公告、公开招标文件及公告（或邀请招标的邀请书）、社会资本方投标文件、中标通知书及公告，以及采购谈判过程中的其他附属性文件。

2.PPP项目合同

政府与社会资本合作项目合同（PPP项目合同），是PPP项目的合同体系的核心和基础，政府方、社会资本方以及项目公司、双方委托或引入的第三方的权利和义务，绝大多数都需要在PPP合同中进行约定，并在此基础上展开和延伸。在项目全生命周期的实施过程中，PPP合同是参与各方依法开展相关活动的最核心、最重要的法律依据。

PPP合同关系（社会资本方可能有多个）

与字面浅层理解不同的是，PPP合同适格的主体不是政府方与社会资本方，而应当是政府方与项目公司。如果前期项目公司尚未成立时，政府方与社会资本方先行签订了PPP合同，则需要在项目公司成立后通过补充协议、三方承继协议或重新签订PPP合同等形式，将社会资本方的合同主体地位转移给项目公司。而其中涉及到社会资本方专属的权利和义务的（例如出资、股权转让限制、承担施工任务等），则需要注意予以保留，而不能整体概括性地转让给项目公司。

结合财政部、国家发改委发布的示范性文本^{[5]以及实践中的惯例，通常情况下PPP合同的核心内容必须要具备以下条款：}

（1）定义及解释；

（2）甲乙双方的权利和义务概括；

（3）项目基本情况，包括建设范围和合作期限等；

（4）履约前提与前期工作，包括建设用地问题等；

（5）项目投资及融资，包括金融机构的融资贷款、股东出资的注册资本等；

（6）工程建设，包括建设期的质量、生产进度、造价、安全管理等事项；

（7）运营与维护，即运营期特许经营事项安排；

（8）移交，即合作期结束后项目公司将项目移交政府的有关事项；

（9）社会资本方获得回报的机制，以及绩效评价的指标和方法；

（10）履约担保，即社会资本方向政府方提供的履行合同义务担保；

（11）不可抗力、情势变更以及保险；

（12）政府方的监督与介入；

（13）违约责任与社会资本方退出合作的机制；

（14）争议解决方式，以及其他相关性内容等。

3.项目公司章程

项目公司作为政府方与社会资本方合资设立的项目管理专门公司，其公司章程是规范双方权利义务的平台。PPP合同的当事人并不包括社会资本方，因此项目公司章程就成为了政企双方之间的权利义务的重要补充。

与一般的公司章程一样，项目公司章程的核心内容一般包括以下内容：

（1）公司基本情况；

（2）股权结构以及出资方式、出资期限；

（3）股东会、董事会、监事会的组成、职权与工作程序；

（4）经营管理机构；

（5）财务与会计制度；

（6）公司终止条款；

（7）违反章程的处置，以及其他相关性内容等。

值得社会资本方注意的是，章程中应该尽可能清晰地确定各方股东及其派驻的董事、监事、高管权限范畴，尤其是政府方代表一票否决权的限制条款等。在己方股权占比不足的情况下，更要通过章程的约定，加强己方对某些特定事项的表决权。

五、建设期合规文件

PPP项目法律关系比一般工程项目更为复杂，除施工要求的建设工程规划许可证、建设工程施工许可证之外，在建设期合规文件上还有以下特殊之处。

1.建设工程（施工）总承包合同

施工合同（或工程总承包合同）也就是通常所称的“业主合同”，是建设单位与施工单位（或工程总承包单位）确立发包合同法律关系的依据。无论是施工总承包，还是工程总承包（设计、施工、采购等），都必须经过依法招标程序才能确定合同关系。但是PPP项目的特殊性在于，施工或工程总承包方往往同时也是社会资本方，也就是项目公司的出资方。

由此可见，如果施工单位作为依法中标的社会资本方参加PPP项目，那么身为项目投资人，在具备相应施工或工程总承包资质、能力的前提下，可以直接与项目公司签订总承包合同。对总承包单位而言，如果不能确保本社会资本方在项目公司拥有控制地位，则可以利用总承包合同对PPP合同条款加以补充。

2.勘察、设计、监理、咨询等合同

除了施工以外，其他参建单位也可能在项目公司成立以前，由政府方实施机构先行委托而进场开展工作。由于建设单位是项目公司而不是实施机构，因此这种情况下的一系列前期签订的参建合同，都需要通过承继合同或三方协议等方式，概况性转让给项目公司。如果在承继之前实施机构已经支付部分或全部合同价款，则需要与实施机构明确约定该部分价款的金额与承担方式。

3.变更索赔、调价和竣工验收等的政府方认可

对PPP建设项目而言，在工程建设阶段出现的工程量变更、价格调整，以及各工序节点的分部分项验收、竣工验收，都应当按照PPP合同约定进行办理。在此过程中，政府方有很高的可能性会在合同中约定对上述事项的介入权、审批权或认可权。这种情况下，施工中办理的各类签证、价格调差和验收，不仅需要获得监理工程师、建设单位的审批，还需要获得政府方的认可性文件，才能计入最终结算的合同价款。

对此，社会资本方就需要在PPP合同中尽可能清晰地约定签证与验收的办理流程，避免出现“政府方有权认可”等语焉不详的表述，应当明确监理单位、项目公司、政府方以及可能存在的第三方咨询单位的审批、认可权限以及办理流程，以及延误办理的责任。

通常使用的工程变更报审表只有监理单位、建设单位审批，PPP项目可预留政府方、第三方的审批或认可

六、绩效评价和过程监督

PPP项目绩效评价（俗称“绩效考核”），是政府方在项目全生命周期内对社会资本和项目公司开展的工作评价，包括实施机构在建设期、运营期的绩效评价，以及财政部门在项目移交之后开展的后评价。绩效评价是项目绩效管理工作的重要组成部分，2020年3月财政部发布《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》，其中明确规定了绩效评价的工作程序^[6]。

财金【2020】13号文，PPP项目绩效评价规范文件

对社会资本或项目公司而言，PPP项目的回报资金一般有以下三种途径获取：

1、政府付费：政府方直接向社会资本或项目公司支付的补助或经济代偿。

2、使用者付费：社会公众以及项目的各类使用者支付的使用价款，一般考虑为市场价格。

3、可行性缺口补助：在使用者付费不足以满足社会资本或项目公司的成本回收和合理利润时，由政府付费承担一定的经济补助。

根据财金【2020】13号文规定， PPP项目绩效评价结果是按效付费、落实整改、监督问责的重要依据。政府付费和可行性缺口补助的项目，政府承担的年度运营补贴支出应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果完全挂钩。可见，对社会资本方而言，完成绩效评价指标是决定项目投资成果的重要工作。

在项目建设期，绩效评价通常包括工程的质量、造价、安全、生产进度、技术等管理，以及项目公司在PPP合同中某些义务的履行情况。在项目运营期，绩效评价的作用更加显著，包括建设项目的使用、维护情况，公益投入情况，招商引资情况等等。对于专业性较强的绩效评价指标，政府方实施机构可能会专门委托第三方咨询单位协助开展评价和考核，此时就需要注意相关的授权、手续齐备，减少法律风险和泄密风险。

七、运营期合规文件

运营期（特许经营期）是建设项目真正发挥其功能和效应的时期，竣工验收合格且运营行政许可相关手续具备后，项目即可进入运营阶段。作为实施单位，项目公司需要负责运营前的计划和测算，以及运营期内的经营管理、投资和融资、维护保养、招商引资等一系列运营管理工作，以及配合政府方发挥项目的社会公益性作用。

1.特许经营权合同

PPP模式属于特许经营模式的一种，项目的运营、管理和维护均是由政府的相关主管部门授权社会资本而从事的。而PPP特许经营权合同就是关于社会资本方与政府方在运营阶段的权利义务的核心参照文件，也是PPP合同的重要补充。

特许经营权合同在主体上与PPP合同一样，是由政府方与项目公司之间成立的。一般的特许经营权合同的核心内容至少需要约定以下内容：

（1）政府方委托（授权）项目公司从事的运营范围和内容；

（2）运营管理的期限（包含在PPP合作期限内）；

（3）项目的维护、修理；

（4）运营期的实现目标（对政府方承诺），包括绩效评价指标和评价方式；

（5）社会资本方的回报机制和政府付费安排；

（6）移交；

（7）违约责任、担保、保险、合同终止、争议解决方式，以及其他相关性内容等。

2.运营策划方案

运营策划方案是在运营期前期，社会资本方对于运营期整体管理情况的计划性文件，具有提前规划和准备、过程中参照和指导等作用。广义的运营策划方案，包括了PPP项目“两评一案”阶段、可行性研究阶段、项目标前策划阶段、项目合同签订阶段、建设期策划等关于运营的所有评估性文件。而特别所指的运营策划方案，则是由社会资本或项目公司或前两者委托的咨询单位所编制的，对运管维工作具有最准确的指导作用的策划性文件。它一方面可以让社会资本方准确评估未来运营的收支盈亏、资源投入等情况，另一方面也是政府方运营期管理工作的重要参考。

通常，运营策划方案的核心内容应当包括以下内容：

（1）项目的基本情况：包括建设规模、概算总投资、投融资模式等，供政府方参考。

（2）项目合规性管理情况：也就是必备手续的办理等情况，例如建设期的各类许可、商品房的预售许可证等等。

（3）运营原则与目标：指营利性质和公益性质的侧重度，和运营期内计划实现的经济、社会效益估计。

（4）运营模式比选：对项目公司而言，投资项目的运营大体包括自行运营和委托运营两种模式。而委托运营又一般分为三种：全权委托；部分委托（管理输出）；与运营单位合资运营。这些模式的核心区别在于项目公司与第三方运营专业单位的权责划分、参与程度划分有所不同，需要提前做好各种模式的对比分析，为后续选择做准备。

（5）运营组织管理体系：根据比选分析出的最优运营模式，制定的运营管理机构和组织体系。

（5）经营策划：运营工作包含经营管理和维护两大方面，因此经营策划一方面要包括项目后期的整体经营计划，比如销售、出租、功能与市场开发等；另一方面要包括日常维护、大中修以及设备更新改造等计划，比如设备检查与改造周期、大中修基金的使用等。

（6）运营财务测算和利润分配：包括经营性成本与收益的测算、资金来源和政府补贴、税务策划、股东分红等。

（7）运营风险分析。

（8）运营期制度建设：包括日常管理维护制度与应急预案。

（9）其他相关性内容等。

3.运营模式支持性文件

社会资本或项目公司确定运营模式后，需要为该模式作出准备工作以支持其实施。部分PPP合同约定政府方对运营模式认可权或审批权的，需要履行相应程序。对委托运营单位、自行运营的内部单位或分支机构，需要依法开展招投标等引进程序。同时，项目公司需与被委托运营单位签订委托协议，确定相应的绩效评价责任和收支责任等。

4.运营相关行政许可

对于关键领域、影响较大的建设工程而言，项目需要履行一定的行政许可手续后才能正式投产使用。例如高污染、高排放、危险品行业相关工程，水利工程，核能设施，大型电力设施等。在PPP项目中，往往政府方实施机构就是主管行业的审批部门，因此要注意在合同中约定相应的审批责任与行政许可保障条款，一方面固化政府方保障项目顺利运营的责任，另一方面增强PPP合同的行政协议属性，减轻潜在纠纷风险。

排污许可证的一种范式，由环境保护行政主管部门颁发

八、移交合规文件

PPP项目在运营期结束后，就会进入移交，社会资本或项目公司将把建设工程物权及附属权利整体性转让于政府方（或政府方平台公司）。移交是社会资本的合同清结阶段，也是其参与PPP项目的收关工作。

1.移交委员会的组成和授权文件

在移交日期之前的合理期间内，社会资本或项目公司需要与政府方共同成立移交委员会，以确保移交工作准确、完整、高效。移交委员会负责相应移交程序的制定、会议召开、资产盘点等工作，一般在完成移交后自行解散。政府方与项目公司应当依照合同或公司章程的约定组建移交委员会，并且为相关责任人员依法出具授权委托等相应的证明文件。

2.移交验收文件

项目的移交范围一般包括：项目设施及资产的各类物权；附属于项目之上的各类权利，如债权、股权等；项目相关全部文件与档案资料；维持项目合理时间段内正常运转的物资设备和技术人员；合同约定的其他移交等等。对此，政府方需要开展移交验收工作，移交验收合格即可作为对充分移交的认可。

移交验收需要检验项目整体的使用情况、各类物资设备的品质情况，以及相关权利是否存在担保和第三人主张等瑕疵，文件档案是否存在缺失和错误，等等。政府方移交验收后出具的移交验收合格文件，是社会资本方无瑕疵地退出PPP合作的凭证，也是合同终止的重要依据。

3.遗留问题的处理

移交完成后，社会资本与政府方还需要对合作期内可能存在的遗留性问题共同进行处理。比较常见的是政府方向社会资本方返还保函、履约保证金、维修资金等各类担保，以及合同约定的必要的技术转让等。此类遗留问题通常属于从属性权利义务，并不妨碍PPP合同的时限和效力。

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政府与社会资本合作模式的合规管理，是该领域法律业务的核心，也是工程建设领域的新兴业务。以上归纳的内容仅仅能够作为整体性的概括，随着PPP模式的逐步推广，相应的合规管理工作必然会更加完善，对应合规管理文件也会越来越丰富。而对工程建设和工程投资行业而言，做好合规管理和法律风险防范，也是实现企业高质量发展的基本保障。

参考

1. ^《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167号）
2. ^《政府和社会资本合作项目 财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）
3. ^《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）
4. ^《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金[2015]166号）
5. ^财政部《PPP项目合同指南（试行）》；国家发改委《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》
6. ^《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金[2020]13号）