近年来，为加快我国城镇化建设，在土地征收项目中，各级政府愈发重视社会稳定风险评估（下文简称“稳评”），从而大大提升了稳评的服务需求。因土地征收项目一般价值量较大、涉及利益主体多、程序繁琐，处理不当极易引发社会矛盾。基于征地类稳评的重要性和必要性，本文将围绕稳评相关的政策依据、技术思路展开探讨，交流分享。

一、实施稳评的政策依据

（一）国家层面法律、法规及相关规定

1.开展征地类稳评的必要性

2020年1月1日,最新修订版《中华人民共和国土地管理法》正式实施,其中第四十七条对土地征收程序调整为“调查、评估、公告、听证、登记、协议”六步程序。明确规定了县级以上地方人民政府拟申请征收土地的,应当开展稳评工作。

2.界定评估主体和评估实施主体

根据《土地管理法》规定，国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此,征收集体土地社会稳定风险评估主体一般为县（市、区）自然资源主管部门或征地事务机构,也可由拟征收土地所在的街道办事处或乡镇人民政府等单位担任评估主体。评估主体可自行组织开展稳评工作,也可以委托专业机构、社会组织等第三方机构作为评估实施主体。

3. 明确启动时间及前期准备工作

县（市）人民政府认为符合《土地管理法》第四十五条有关于土地征用相关规定的,应当发布土地征收启动公告,并开展土地现状调查和稳评。稳评结果是申请土地征收的重要依据。由于在实际工作中，征地告知、土地利用现状调查、征地补偿安置方案编制及公告等工作往往存在一定同步性，因此征地类稳评，可以结合土地土地利用现状调查、征地补偿安置方案编制及公告等工作开展，但必须在征地报批前完成。

同时，根据《关于印发的通知》(发改投资〔2012〕2492号)指出：项目单位在组织开展重大项目前期工作时，应当对社会稳定风险进行调查分析，征询相关群众意见，查找并列出风险点、风险发生的可能性及影响程度，提出防范和化解风险的方案措施，提出采取相关措施后的社会稳定风险等级建议。社会稳定风险分析应当作为项目可行性研究报告、项目申请报告的重要内容并设独立篇章。

（二）各省市层面法律、法规及相关依据

以广州市征地类稳评相关政策依据为例，征地类稳评涉及到的相关法律、法规依据有《广东省自然资源厅关于明确土地征收和建设用地审查报批有关问题的通知（征求意见稿）》、《广东省发展改革委关于印发重大项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》、《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》、《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》、《广州市人民政府办公厅关于进一步加强征收农村集体土地留用地管理的意见》、《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》、《广东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》、《广州市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》、《广州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》、《广州市重大决策社会稳定风险评估工作规程》等，包括但不限于以上内容。

二、征地类稳评的一般技术指引

本文技术思路简要地从六个方面提出，包括评估程序、评估原则、风险调查方法、主要风险因素、风险识别、风险估计和结论六方面。

（一）评估程序

评估程序一般包括：确定评估事项，制定评估方案；资料收集、实地查勘、民意调查；风险分析和评估预测；风险防范和化解措施；确定风险等级；编制风险评估报告及工作预案。

程序中应收集的基本资料包括公告照片、规划图件、补偿标准等，罗列稳评资料清单并对征地现场进行查勘。通过查阅资料、走访群众、问卷调查、民意测评、开会座谈等形式，广泛征求意见，准确把握群众对评估事项的反应及心理动态，为征地稳评提供科学、真实、准确的第一手资料。我们也根据工作经验整理出一份资料清单，详见下表2-1。

表2-1 资料清单

程序中风险分析与预测主要是针对征地事项的合法性、合理性、可行性、可控性等主要风险因素，对待评估项目进行风险分析。逐项分析可能出现的风险因素进行单因素风险识别，综合研判、预测风险概率和相关风险的可控程度，评判初始风险等级。

（二）评估原则

一是合法合规原则：稳评工作须严格遵循法律法规和相关政策、按照相关法定权限、程序开展相关工作。

二是公众参与原则：由于稳评项目往往与广大人民群众利益密切相关，广泛征求意见尤为重要，因此要求评估人员要对真实民意加强调查研究，应格外关注争议较大且影响面广的项目，组织多方座谈，尽量邀请专家听证。

三是源头预防原则：通过在源头上多方位分析可能引起影响的因素，兼顾各方利益相关者，及时采取防范措施，从而有效减少发生相关风险的概率。

四是全面客观科学原则：征地类稳评项目在调查和测算过程中应当结合定性和定量的原则，全面分析进行论证稳评结果，有利于增强评估工作的客观公正性、科学性和权威性。

（三）风险调查方法

风险调查的方法很多，工程过程中一般采用现场实地踏勘法、公示公告法、问卷法、文献调查法和实地走访及召开座谈会或听证会等。

（四）主要风险因素分析

风险因素分为合法性因素（如征地实施主体是否合法、征地程序是否合法、征地是否符合规划等）、合理性因素（如土地权属是否明晰、拟采取的措施和手段是否必要、适当和征地是否符合大多数群众的利益，是否兼顾了群众的现实和长远利益等）、可行性因素（如是否得到村/居民的支持、征地费用及补偿是否有保障、土地现状是否调查清楚和征地是否经过科学的可行性论证等）、可控性因素（如征地是否存在公共安全隐患、是否存在公共安全隐患、是否可能引发群体性事件、是否制定了有效地防范、化解和应急处置预案等）、利益相关群体因素和其他因素六种风险类型。

（五）风险识别

风险识别即是按以上六大类风险类型又可细分出多项风险因素，结合项目情况甄选其中部分紧密关联的因素进行风险识别：

表2-2 风险因素识别表

（六）风险估计和结论建议

1.风险估计测算过程

引用下表2-3和表2-4中对应的数据代入公式：风险影响程度(I)×发生概率(P)=风险程度（R），根据计算出来风险程度（R）参照表2-5可以判定风险等级。

在风险衡量过程中，项目社会稳定风险被量化为关于风险发生概率和损失严重性的函数，将风险事件发生的风险程度和风险权重相乘（即R×W），然后把各单项社会稳定风险得分加总求和（即∑R×W）得到本项目整体综合风险等级。综合风险的分值越高，说明项目的风险越大。实际工作中一般采用德尔菲法确定风险权重。

参照《国家发展委关于印发国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》（发改投资〔2012〕2492号）和《广东省发展改革委关于印发重大项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》（粤发改重点〔2012〕1095号）的分级标准，风险等级分为高风险、中风险、低风险三个等级（具体如表2-6）。

通过对项目可能引发的不利于社会稳定的风险源进行逐一分析，并且有针对性地提出科学可行的风险防范措施，在这些措施完全落实后，引起社会不稳定性的风险发生概率可有效降低，形成措施落实后项目风险等级指标汇总表。

表2-3 单类风险程度(I)等级评价标准

表2-4 项目风险发生概率(P)等级评价标准

表2-5 风险影响程度（R）等级评价标准

表2-6 项目社会稳定风险等级评判参考标准表

2.结合风险估计结论，提出降低风险的建议

依据风险估计过程及落实措施前后各重点风险因素变化对比表，评估专业人员应提出风险防范和化解的建议，在此略举一二。

①、公众参与风险防范及化解措施

A、依法依规开展城市更新工作。对安置、开发建设、规划设计、利益分配等各个环节的每项工作做到政策公开、信息公开、过程公开、结果公开，对涉及的补偿标准、补偿范围等关键问题，要详细解读、逐一公示，自觉接受各方面监督，真正使城市更新成为阳光工程、廉洁工程。

B、尊重当地群众的知情权，加强与村（居）民沟通和交流，做好政策的解读和信息公开，防范可能出现的群体事件。

②、化解措施和补偿标准风险防范及化解措施

A、严格按照省、市、区人民政府关于征地的有关规定，结合当地实际情况合理制定补偿标准；与被征地群众进行有效沟通，耐心解释补偿标准，消除群众的不信任感，处理过程合法合情合理。

B、灵活采用不同的补偿方式。由于生活条件的不同，村（居）民们对拆迁补偿的需求与用途也是不一致的，如果能够结合村（居）民的需求情况来设计多样化的补偿方案，必然能够减少拆迁过程中的阻碍。

三、 稳评工作经验分享

（一）被征收土地用途为国有出让建设用地还是划拨建设用地，所采用的依据有所差异

1.国有出让建设用地的依据：根据新修订的《土地管理法》第二条：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。第四十四条规定建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

2.划拨作公共用地的依据：根据《土地管理法》，拟征土地符合《土地管理法》第四十五条所载的第三种情形：由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的，可依法征收农民集体所有的土地。

（二）问题反馈需在报告中有所体现

调查问卷是形成稳评报告的重要组成部分之一，报告内应体现调查对象反馈的问题，举例说明：

（三）举办主题座谈会，注意现场氛围把握

举办座谈会时，现场可能会出现互动冷场、应付了事问答、鉆牛角尖甚至会出现瞎起哄等情形，这时到场的评估专业人员应当协助项目方、村委等多方共同把握好现场氛围，积极引导座谈会顺利进行，如打破僵局、主动暖场、有效引导、将调查问卷上的问题单独拎出来讨论、尽量避免引起争执等等。对于专家组评审意见要一一做好记录、反馈与修改，保留专家组人员签名。

（四）稳评报告的结果应客观、公正、科学、可靠

市场上普遍认为稳评报告结论应满足（或尽量满足）委托方审批的需要。我们认为评估专业人员要以是否坚持科学发展观，是否坚持“客观、公正、科学、可靠”原则，能否实事求是地反映征地项目的有利和不利因素作为评估质量的重要标准。低风险的、可行的、能通过审核的结论并非优秀成果的充分必要条件，评估结论需真实反映征地项目的实际情况。

总结：目前，国家及地方较少有发布针对征地类稳评的相关技术规程、规范或指引文件，这为征地稳评工作的开展带来了一定的难度，作为评估实施主体需要具备较强的探析能力，需切实对项目可能存在的社会稳定风险调查清楚、客观评估风险是否可控、提出相应的风险化解措施等，为征地工作打好前期基础。

社会稳定风险评估师,是以有效规避、预防、控制重大事项实施过程中可能产生的社会稳定风险,更好的确保重大事项顺利实施为基础,结合调查、分析、论证、评估、报批、核准等多方工作的新型高度融合型人才,是企业改制、征地拆迁、安全生产、环境保护、民族宗教、机构改革、重点项目建设等稳评领域的实施者和必备专业人才。