【編者按】近年來，我院不斷探索類案裁判方法總結工作機制，註重優化審委會對審判實踐的指導功能，通過對類案審理中的審判經驗及裁判方法進行歸納和提煉，形成統一的思路和方法，全面促進法官裁判案件水平和審判能力的提升，不斷提高司法裁判品質，不斷提升司法公信。現將相關內容予以通報，以供借鑒參考。該類案總結來源於上海市第一中級人民法院官網，根據根據行政庭寧博、劉天翔提供材料整理。本文僅供交流學習，版權歸原創者所有，侵刪。

履行法定職責案件的審理思路和裁判要點

履行法定職責案件是指當事人認為行政主體存在拒絕履行、拖延履行保護其人身權、財產權等合法權益的法定職責，或者對其申請不予處理等情形，導致其合法權益受損，進而提出要求行政主體作出特定行為的行政訴訟案件。該類案件作為一種重要的行政案件類型，對於實現當事人合法權益以及督促行政機關依法行政、積極行政具有重要意義。為準確把握該類案件特點，統一法律適用，現結合典型案例，對履行法定職責案件的審理思路和裁判要點進行梳理、提煉和總結。

一、典型案例

案例一：涉及履行法定職責案件原告主體資格的審查

2018年11月，郭某在某公司電商平臺生成訂單，商品名稱為“豪華寶馬汽車中獎直接4S店提車”，商品單價為0.01元，訂單狀態為“未拼團已取消未發貨未付款”。2019年3月，A地市場監督管理局收到郭某舉報信，反映某公司開展抽獎式有獎銷售活動，違反《反不正當競爭法》，損害正常市場秩序，請求進行查處。A市監局經核查未發現涉嫌違法的具體事實存在，舉報事項未得到查實，遂作出不予立案決定。郭某訴至法院，請求判令A市監局履行查處某公司不正當有獎銷售行為的職責。

案例二：涉及行政機關怠於履職違法性的判斷

2020年9月，馮某因瑣事與賈某產生爭執，後發生肢體沖突並報警。B公安局下屬派出所接警後到達現場處理。監控錄像顯示事發時賈某先行言語挑釁並動手毆打馮某，後被圍觀人員制止。鑒於本案系因鄰裡矛盾產生，違法情節輕微且未造成嚴重後果，B公安局決定對賈某不予處罰。馮某不服訴至法院，請求判令B公安局履行對賈某實施處罰的法定職責。在訴訟過程中，B公安局自行撤銷此前作出的不予處罰決定，並決定對賈某罰款500元。經法院釋明後，馮某仍堅持本案訴訟。

案例三：涉及責令履行職責判決的內容

2019年9月，吳某通過“C省環境違法行為舉報網上受理平臺”向C省環境保護廳投訴，反映其住宅距離沿江高速公路18米，噪聲白天達70分貝、夜晚達60分貝以上，要求履行對噪聲的管理和監督義務。C省環保廳收到投訴後，轉交某市環保局辦理。2020年3月，某市環保局向吳某郵寄信訪事項不予受理告知書，告知其所反映的噪音擾民問題當地法院已經作出判決，屬於《信訪條例》規定不予受理的情形。吳某不服訴至法院，請求判令C省環保廳對其反映的高速公路噪音問題履行法定監管職責。

二、履行法定職責案件的審理難點

履行法定職責案件在起訴條件、審理思路及裁判內容等方面與撤銷訴訟存在諸多不同，現行立法對此類案件審理思路未作系統性規定，實踐中對相關問題把握亦不統一，案件審理存在一定難度。

（一）起訴條件的認定標準有待明確

履行法定職責案件訴訟標的並非針對已經作出的行政行為，而是要求行政機關作出某種行為，在審查原告起訴是否符合法定條件時往往面臨諸多困難。原告提出的履職訴請種類繁多，但立法對可受理的履職事項不可能窮盡列舉，因此在判斷受案范圍上存在一定爭議。在原告對相同事項多次申請履職的案件中，如何判斷履職期限與起訴期限往往不易把握。同時，行政主體職責劃分的復雜性也造成判斷適格被告存在困難。請求履職事項是否事關原告合法權益，原告主張保護的利益是否屬於法律所保護的利益，司法實踐中的判斷標準並不完全統一。

（二）履職違法性審查思路尚未統一

原告提起履職訴訟的目的在於要求行政主體作出特定行為，因而針對行政主體怠於履職是否違法的審理思路，應立足於原告請求履職是否具有相應依據、是否符合法律規定的各項要件、被告針對原告履職請求提出的反駁理由是否成立等方面進行。同時此類案件的證明責任分配也有其特殊性，但審查思路並不統一。

（三）判決內容的確定尺度不易把握

履行法定職責案件中，行政主體如存在無正當理由怠於履職的情形，法院應當作出相應的履職判決，但因行政主體對履職事項原則上具有首次判斷權，在其對相關事實仍需進一步調查，或者在結果判斷上仍有裁量空間等情況下，判令履行具體職責的時機並不成熟。正確區分具體情形，作出相應內容的判決，對於實現保護行政相對人合法權益與尊重行政主體判斷權的平衡非常重要，但關於這一問題並無明確標準，有時可能導致行政爭議無法得到實質性化解。

三、履行法定職責案件的審理思路和裁判要點

審理履行法定職責案件，一方面要盡可能實現對原告人身權、財產權等合法權益的有效保護，督促行政主體積極履職；另一方面也要註意避免履職訴訟成為規避起訴條件限制的手段，擾亂正常的司法和行政管理秩序。基於行政訴訟案件的特殊性，該類案件的審理既需要把握起訴條件審查所涉及的程序性要素，又需要從實體方面審查原告請求履職的理由以及被告的履職情況，並依法作出裁判結論。

（一）起訴條件的審查

在起訴條件審查階段應註意此類案件在利害關系等方面的特殊之處，並甄別原告起訴背後的真實訴求。

1、受案范圍的審查

判斷訴請履職事項是否屬於行政訴訟受案范圍，首先應當比照《行政訴訟法》及最高法院《關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》的列舉性規定。如果原告訴請履職事項未在明確列舉范圍之內，還要結合上述法律及司法解釋對受案范圍的概括性規定，分析該事項是否可能對原告的合法權益產生實際影響，是否適宜由法院進行審理等。另需註意的是，司法解釋對行政訴訟受案范圍的排除性規定系針對行政主體已作出的行為，並不完全適用於履職訴訟。例如，行政主體作出的程序性行為原則上不屬於行政訴訟受案范圍，但如果行政主體怠於作出某種程序性行為可能導致原告合法權益實質上無法實現，此時原告請求該行政主體履行職責，法院應當受理。

2、當事人的主體資格審查

（1）原告主體資格

提起履職訴訟的原告主要為履職事項的申請人或者認為與履職事項具有利害關系的人。判斷原告主體資格的重點在於其與請求行政主體履職事項之間是否具有利害關系，即請求履職事項對所要保護的法定權益是否產生實質影響。判斷時要分析權益的性質，能夠據以提起履職訴訟的權益應當具有法定性、專屬性，且該權益可能受怠於履職的侵害。

法定性是指原告要求保護的權益屬於人身權、財產權等法定權利或者法律所保護的利益，即行政主體在履職時所適用的法律要求對該權益應予以特別考慮。債權因具有相對性和隱蔽性，除法律特別規定外，當事人出於便利實現債權目的要求行政主體履職，並以其債權受到行政主體怠於履職侵害為由提起訴訟，原則上不具有原告主體資格。

專屬性是指原告主張保護的權益區別於一般公共利益或者反射利益，系在個案中為原告所特有。單純為保護公共利益或者他人合法權益訴請履職的，原則上不具有原告主體資格。

權益受侵害可能性是指原告訴請主張保護的權益可能受到行政主體怠於履職的侵害。如案例一中，郭某在某公司經營的電商平臺上雖有過購買意向訂單，但該訂單的狀態表明購買尚未成功，郭某並未實際參與其所舉報的活動。A市監局的處理行為對郭某的人身權、財產權等合法權益並不會產生實際影響，郭某要求保護的所謂權益不可能受到A市監局履職與否的侵害，故其本案中不具有原告主體資格。

需要指出的是，行政公益訴訟具有特殊性，該類訴訟並非為維護本人利益，而是為維護公共利益提起，對該類履行法定職責案件原告主體資格的審查不適用上述規定，而是應當根據《行政訴訟法》及相關司法解釋關於行政公益訴訟的專門性規定進行處理。

（2）被告主體資格

履行法定職責案件的適格被告應當是對原告申請履職事項在起訴時具有特定職責的行政主體。原告訴請履職事項既應屬於被告的事權領域，也應屬於其級別管轄和地域管轄范圍。除行政機關外，法律、法規、規章授權的組織也具有行政管理職能，包括事業單位、高校、村民委員會等。當履職事項涉及授權或者決定情形時，相關主體可以作為被告，行政機關內設機構、派出機構基於法律法規授權亦可作為被告。適格被告還要求被訴行政主體在原告起訴時處於存續狀態。起訴時不存在的行政主體不能作為被告，應當釋明原告變更；起訴之後行政主體職能發生變化，亦應當依法予以變更。

特殊情形下確定被告應把握如下原則：選擇針對原告請求能夠作出直接和實質處理的行政主體作為被告。當事人提出的履職請求需要多個行政主體共同履行各自職責，原則上將相關主體列為共同被告。在以“一站式辦理”等形式履職的案件中，行政主體分工協作較為復雜且相對獨立，一般以特定環節的審批主體為被告，特殊情況下可以考慮先將牽頭主體作為被告，在後續審查中將對原告產生實質性不利影響的主體變更為被告。

（3）第三人的加入

履行法定職責案件中，追加第三人主要有以下幾種情況：一是履職事項涉及多人共同利益，行政主體必須對多人一並履行法定職責，如僅有部分人提起履職訴訟，其他人不起訴也未放棄權利的，應當追加其他人作為第三人。二是履職事項需由多個行政主體共同作出，原告僅起訴部分行政主體，且不同意追加其他行政主體為被告的，依據最高法院《關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第26條規定，應當追加其他行政主體為第三人。三是履職事項經過行政復議，而復議程序中追加過第三人的，在此後訴訟中應當追加復議程序的第三人。

3、管轄的審查

履行法定職責案件管轄法院的確定除適用《行政訴訟法》的規定外，還需註意最高法院《關於完善四級人民法院審級職能定位改革試點的實施辦法》規定對不履行法定職責等四類以縣級、地市級政府為被告的第一審行政案件，原則上由基層法院管轄。

4、訴訟請求的審查

原告提出的履職訴請應當具有明確的履職內容，不能僅要求履行某一概括的職責，否則應當釋明當事人明確其訴訟請求。部分履行法定職責案件在起訴前經過行政復議程序，如復議機關駁回原告的請求，其起訴還應包括復議機關作出的行政復議決定。原告在提起履職訴訟時還可能附帶提起行政賠償請求，並可能要求一並審查有關規范性文件等，此類訴請在內容、提出時間等方面應當符合《行政訴訟法》等法律及相關司法解釋的規定。

5、起訴初步事實根據的審查

原告提起履職訴訟，其訴請應當具有權利依據及事實根據，包括訴前已向被告提出過履職申請或者被告應當主動履職，被告存在怠於履職的情形等。上述事實根據是否成立，後續需要結合證據進一步判斷，立案階段對此不作深入審查，但如果原告未提供任何事實根據，或者基於原告的主張即可判斷履職請求不可能成立，包括明顯不屬於行政機關權限范圍、尚未提出申請、請求履職事項已經完成等，則可以裁定不予立案；已經立案的，可以裁定駁回起訴。此外，原告提起履職訴訟所涉實質履職事項如果已在其他訴訟中解決，或者正在其他訴訟中審理，也構成重復起訴，應當不予受理或者裁定駁回起訴。

6、起訴期限的審查

在行政主體不作為情況下，當事人起訴的期限應當為自履職期限屆滿之日起六個月。如果行政主體明示拒絕履行法定職責，起訴期限自當事人知道行政主體明示拒絕履職之日起計算。在審查時，除應當考慮原告起訴距離履職期限屆滿的時間外，亦應當考慮耽誤起訴期限的具體原因，對於行政主體故意延誤履職、原告怠於尋求救濟等情況，應當進行區分處理。

（二）履行法定職責案件的實體審理

在實體審理階段，主要圍繞原告請求履職是否具有相應依據、其情況是否符合該依據的全部要件、被告針對原告請求是否提出有效反駁等方面進行。如果原告訴請中包含撤銷復議決定、主張賠償、一並審查規范性文件等內容，審理思路與撤銷訴訟基本一致。

1、原告請求履職理由的審理

（1）原告履職請求是否具有相應的權利依據

權利依據首先體現為法律規范對行政主體在特定情況下應作出某種行為的明確規定。同時，對該依據的審查也有助於明確請求履職事項是否屬於被告職責范圍。除法律規定外，作為原告權利依據的還有行政主體作出的行政允諾以及上級行政機關的命令等，命令體現為會議紀要、紅頭文件等形式。此類命令可以使本不具有職權的行政主體負有履職義務，可以與原告請求履職的法律依據共同構成權利依據。審理上述權利依據應當聽取被告意見，以明確履職事項是否屬於被告的職權范圍、是否能夠作為履職請求的權利依據，從而為後續審理奠定基礎。

（2）原告是否向被告提出過履職申請

原告提出的履職申請應當明確指向特定行為。對於提出申請的事實，原告應當承擔證明責任，但被告依職權主動履職、原告因被告受理申請的登記制度不完備等正當事由不能提供相關證據材料的除外。在判斷被告是否應當主動履職時，需結合原告申請履職事項所依據的具體法律規范進行審查。此種情況下雖不需要原告申請，但原告仍有義務對主動履職情況進行說明，並提交證明符合主動履職條件的證據。

判斷是否因正當事由不能提供申請的證據材料時應當註意：對於原告當場提出申請的，若非事先準備，原告較難事後證明其曾提出過申請。被告作為行政主體，應當建立必要的來件收發、登記機制，理論上能夠證明原告是否提出過申請以及申請材料的內容。此時，原告隻要能夠明確指出申請時間、方式、內容、材料等即可；但若申請系通過郵寄、電子郵件等方式提交，原告能夠留痕，此時至少應當提交其留底的郵寄憑證、電子郵件回執等證據。對原告申請時是否提交相關材料的問題，審理時應通過分析材料形成時間、是否在原告申請時即已掌握等因素，判斷原告在申請時是否已經具有提交的條件，如能夠認定申請時原告具備提交條件，一般認定原告已經提交，如被告否認則應提供足夠的反證。

（3）原告申請履職事項是否符合法律規定

一是依據法律規范提起的履職訴訟，原告的具體情況需符合法律規范規定的各項要件，原告對此承擔相應證明責任。二是基於行政允諾提起履職訴訟，應證明行政允諾的存在，並判斷該允諾是否存在超越職權等重大且明顯違法等無效情形。在允諾有效的情況下，原告還需證明其已實現允諾所設定的條件，並要求行政主體兌現允諾事項。三是基於上級行政機關命令提起履職訴訟，應證明相關命令的存在。應當對命令本身的合法性進行審查，如命令存在重大且明顯違法的情形，則不能作為下級機關履職的依據。在此基礎上，原告需證明其符合命令要求履職的相關條件。

2、被告履職情況的審理

（1）被告是否已經履行原告要求的法定職責

在明確原告權利依據及具體情況後，應當審查被告對履職申請處理的相關情況。如被告主張已履行原告要求的法定職責，其應當對此承擔證明責任。在履職事實確認的情況下，因原告的履職目的已經實現，其據以要求履職的權利消滅，故可駁回原告的訴訟請求。

（2）被告提出的抗辯理由

一是因不可抗力等特殊事由導致暫時無法履職。被告需對不可抗力或者類似重大事由的發生，以及該事由導致其無法履職承擔證明責任，但此種情況一般僅能遲滯行政主體的履職，在障礙消除且履職仍有實際意義的情況下，行政主體應當恢復履職。需指出的是，此類無法履職的障礙應當為客觀障礙，被告以承辦人員變動等自身原因作為無法履職的理由，原則上不能成立。

二是被告拒絕履職具有相應法律依據。在原告請求對其本人履職的案件中，原告自身情況不符合履職事項的法定要件。被告對此提出的抗辯理由性質上類似於對原告主張的反駁，但如果被告對履職與否有裁量餘地，應對其裁量因素予以說明或者證明。

三是原告申請履職事項的法律依據發生變化。這對原告的請求權實現可能產生不同影響：一是法律依據的變化導致原告申請履職事項不可能實現。如果此種變化發生在履職期限內，可不認定被告存在過錯，判決駁回原告訴請。如果法律依據的變化發生於履職期限屆滿之後，且被告無正當理由超過履職期限，應當確認被告不履職違法。二是履職事項依其性質可以依照申請時的法律規定辦理。此時法律依據的變化不影響被告按照此前規定履職，被告以此作為不履職理由不能成立。

（三）判決指引

在實體審理的基礎上，法院可以作出如下判決：

1、判決駁回訴訟請求

在原告履職訴請缺乏權利依據、具體情況不符合權利依據要求的條件，或者被告已經依法履職、抗辯理由成立等情況下，應當認定原告請求履行法定職責理由不成立，判決駁回其訴訟請求。對於經過行政復議的案件，行政機關作出實體駁回復議申請的決定，且該決定不存在違法情形的，應當一並判決駁回原告關於撤銷復議決定的訴請。

2、判決確認違法

就履行法定職責類案件而言，判決確認違法主要在以下兩種情況下作出：一是被告不履行或者拖延履行法定職責，判決履行沒有意義的。在判決確認違法的同時，可以判決責令被告采取補救措施；給原告造成損失的，可基於原告請求，依法判決被告承擔賠償責任；二是起訴時被告尚未履行法定職責，但在訴訟過程中被告作出相應行政行為，原告不撤訴且仍要求確認被告此前未履職違法的。

公安機關作出治安行政處罰應當全面考慮違法行為人的主觀過錯、違法情節、危害後果等因素，依法確定行政處罰的種類和幅度，實現過罰相當。如案例二中，賈某與鄰居馮某雖長期存在積怨，但賈某采用言語挑釁且先行動手毆打馮某的行為明顯具有主觀過錯。B公安局怠於履行處罰的法定職責確有不妥，但其在訴訟過程中針對賈某的違法行為已經自行作出行政處罰決定，業已履行瞭相應職責。在馮某仍堅持訴訟的情況下，法院經審查後作出判決確認被告此前未履職違法。

3、判決履行法定職責

經審理認定原告請求被告履行法定職責的理由成立，被告怠於履行且無正當理由的，可以依法作出履行法定職責的判決，但在作出判決時應當註意以下問題：

（1）註重平衡司法裁判權與行政權的界限

行政主體對原告的履職請求原則上有首次判斷權，其判斷可進一步分為程序審查和實體審查，同時行政管理具有相當的復雜性和專業性。因此，法院對行政主體的專業判斷應予以必要尊重。在下列情形中應當作出原則性判決，判令行政主體限期依法作出處理：

一是被告的不履職發生在程序審查環節。此時被告尚未對原告的申請在實體上是否符合條件作出判斷，不能逕行判令行政主體履行實體性的法定職責，而應責令其就程序問題繼續作出處理。

二是被告對履職結果有裁量餘地。行政主體雖無正當理由怠於履職，但其對最終結果的判斷權尚未完全行使，作出具體判決時機並不成熟，此時應判令被告在一定期限內對原告請求進行處理，但不確定具體履職內容。在判決理由中應當闡明總體意見，為行政主體後續重新處理提供指引，行政主體在後續處理中也應體現司法裁判中的觀點。

三是被告對相關事實應當進一步調查。在申請對他人履職的案件中，被告主張他人不符合履職條件但並未提供證據予以證明，也未提供足夠證據證明被告已就相關問題履行必要的調查義務，此時應當認定被告存在怠於履職的情形，責令被告進行調查並作出處理。

（2）合理確定責令履職的具體期限

根據最高法院《關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第91條規定，原告要求被告履行法定職責理由成立，被告違法拒絕或者無正當理由逾期不予答復，可以判決被告在一定期限內依法履行法定職責。關於“一定期限”的把握，可以參照法律法規等對相關履職事項辦理期限的規定予以確定；在沒有具體規定的情況下，可以參照《行政訴訟法》所規定的兩個月期限，但應當結合履職的具體因素適當增減期限；如有特殊情形，可根據案情酌定期限並說明理由。

如案例三中，沿江高速公路涉案地段環保驗收工作由C省環保廳直接驗收並公示，故對於該工程所產生的噪音擾民問題負有監督管理職責。C省環保廳對於吳某提出的履職要求未采取切實措施，僅作為信訪事項轉交下級處理確有不當。法院遂判決確認C省環保廳於判決生效之日起30日內針對原告的投訴履行相應職責。酌定履職期限確定為30日內主要考慮到調查、處理高速公路相關噪音污染問題的正常時限。由於該問題直接涉及民生保障，通過司法裁判可以督促責任主體盡快履責，避免行政機關之間相互推諉。

四、其他需要說明的問題

本文主要涉及申請行政主體履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政主體拒絕履行或者不予答復的案件。當事人要求行政主體給付撫恤金、最低生活保障待遇、社會保險待遇等物質性利益的案件因判決方式不同，本文未予涉及，但可以參考上述審理思路。當事人要求履行行政協議約定義務的訴訟，在請求權基礎、審理思路、判決內容等方面與本文所涉履行法定職責案件存在較大差異，故本文未予涉及。

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文章來源於上海第一中級人民法院