生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作是国土空间规划的重要内容。“三线”不仅仅是表现在规划空间上的三条引导线，更重要的是形成与之相配套的管理机制和实施政策，以及强调各项政策在空间上的综合性和协同性，这是对管理提出的更加精细化和高效的新要求。这三条控制线，旨在处理好生活、生产和生态的空间格局关系，着眼于推动经济和环境可持续与均衡发展，是美丽中国建设最根本的制度保障。三条控制线要划得实、守得住，有权威、落实好，有待于更多创新探索。

01“双评价”的发展历程及内涵

生态保护红线指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。

1、生态保护红线内区域

按照生态功能划定生态保护红线。

自然保护地发生调整的，生态保护红线相应调整。

2、生态功能极重要区域和生态极敏感区域

生态功能极重要区域和生态极敏感区域可通过生态重要性评价得到，将具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸防护等功能的生态功能极重要区域，以及生态极敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蚀等区域划入。

3、自然保护地

中共中央办公厅、国务院办公厅2019年6月15日印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》明确提出按照自然生态系统原真性、整体性、系统性及其内在规律，依据管理目标与效能并借鉴国际经验，将自然保护地按生态价值和保护强度高低依次分为国家公园、自然保护区、自然公园3类，并确立国家公园的主体地位。

4、综合划定

02城镇开发边界划定方法

城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设，重点完善城镇功能的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。

城镇开发边界划定以城镇开发建设现状为基础，综合考虑资源承载能力、人口分布、经济布局、城乡统筹、城镇发展阶段和发展潜力，框定总量，限定容量，防止城镇无序蔓延。

1、城镇发展定位研究。

紧紧围绕“两个一百年”奋斗目标，落实国家和区域发展战略，依据上级国土空间规划要求，明确城镇定位、性质和发展目标。

2、城镇建设适宜性评价

开展城镇建设功能指向的土地资源、水资源、气候、环境、灾害、区位等单项评价，集成得到城镇建设适应性，划分为适宜、一般适宜、不适宜三个等级。地势越低平，水资源越丰富，水气环境容量越高。

3、城镇发展现状评估和风险评估。

摸清现状建设用地底数和空间分布；对现行城乡规划、土地利用规划等空间性规划和国土空间开发保护情况进行分析，对国土空间面临的水平衡等潜在风险和重大挑战进行评估，提出优化方案和应对措施。

4、城镇发展规模研究

分析城镇人口发展趋势和结构特征、经济发展水平和产业结构、城镇发展阶段和城镇化水平，落实上级国土空间规划规模指标要求，根据扩张型、调整型和重构型特点，提出行政辖区内不同城镇的人口和用地规模。

4.1 人口预测

采用户籍人口综合平衡法、常住人口综合增长法进行预测。

（1）综合增长率法

①适用范围：经济发展稳定，人口增长率变化不大的城市。

②基本原理：Pn = Po x [1+(m+k)]n

Pn为规划年末的人口数，Po为规基年的人口数，n为规划年限，m为年平均自然增长率，k为年平均机械增长率，m+k为年平均综合增长率。

（2）综合平衡法

基本原理：Q= Q0 (1+K)n＋P0(1＋Z)n

Q为人口预测数（人），Q0为户籍现状人口数（人），P0为暂住人口现状数（人），K为规划期内户籍人口的综合增长率，Z为规划期内暂住人口的增长率，n为规划期限（年）

4.2 用地规模预测

根据预测的人口数量结合《城市用地分类与规划建设用地标准》中的规划人均建设用地规模取值区间值，进行规划年用地规模的计算。

5、城镇空间格局研究

综合研判城镇主要发展方向，平衡全域和局部、近期和长远、供给和需求，可以运用城市设计、大数据等方法，延续历史文脉，控制生态廊道，提出城镇空间结构和功能布局。

6、边界初划

城镇集中建设区。结合城镇发展定位和空间格局，依据国土空间规划中确定的规划城镇建设用地规模，将规划集中连片、规模较大、形态规整的地域确定为城镇集中建设区。现状建成区，规划集中连片的城镇建设区和城中村、城边村，依法合规设立的各类开发区，国家、省、市确定的重大建设项目用地等应划入城镇集中建设区。

城镇弹性发展区。在与城镇集中建设区充分衔接、关联的基础上，合理划定城镇弹性发展区，做到规模适度、设施支撑可行。

城镇弹性发展区面积原则上不得超过城镇集中建设区面积的15%，其中300万人至500万人城市的城镇弹性发展区面积原则上不得超过城镇集中建设区面积的8%，特大城市、超大城市或收缩城镇及人均用地显著超标的城镇，应在8%基础上进一步收紧弹性发展区所占比例。

特别用途区。根据地方实际，特别用途区应包括对城镇功能和空间格局有重要影响、与城镇空间联系密切的山体、河湖水系、生态湿地、风景游憩空间、防护隔离空间、农业景观、古迹遗址等地域空间。同时，对于影响城市长远发展，在规划期内不进行规划建设、也不改变现状的空间，可以以林地、草地或湿地等形态，作为留白空间，一并划入特别用途区予以严格管控。特别用途区应做好与城镇集中建设区的蓝绿空间衔接，形成完整的城镇生态网络体系。

7、综合划定

根据预测建设用地与三调数据中的建设用地现状做对比，得到规划期的建设用地发展规模，结合城镇开发适宜性评价与城镇发展定位综合进行城镇开发边界的综合划定，在划定的过程中科学预留一定比例的留白区，为未来发展留有空间城镇建设和发展不得违法违规侵占河道、湖面、滩地。

03永久基本农田

永久基本农田是为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地。依据耕地现状分布，根据耕地质量、粮食作物种植情况、土壤污染状况，在严守耕地红线基础上，按照一定比例，将达到质量要求的耕地依法划入。

已经划定的永久基本农田中存在划定不实、违法占用、严重污染等问题的要全面梳理整改，确保永久基本农田面积不减、质量提升、布局稳定。

04协调解决冲突

1、统一数据基础

以目前客观的土地、海域及海岛调查数据为基础，形成统一的工作底数底图。已形成第三次国土调查成果并经认定的，可直接作为工作底数底图。相关调查数据存在冲突的，以过去5 年真实情况为基础，根据功能合理性进行统一核定。

2、自上而下、上下结合实现三条控制线落地

国家明确三条控制线划定和管控原则及相关技术方法；省（自治区、直辖市）确定本行政区域内三条控制线总体格局和重点区域，提出下一级划定任务；市、县组织统一划定三条控制线和乡村建设等各类空间实体边界。跨区域划定冲突由上一级政府有关部门协调解决。

3、协调边界矛盾

三条控制线出现矛盾时，生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性，确保数量不减少、质量不降低；城镇开发边界要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田。目前已划入自然保护地核心保护区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出；已划入自然保护地一般控制区的，根据对生态功能造成的影响确定是否退出，其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。协调过程中退出的永久基本农田在县级行政区域内同步补划，确实无法补划的在市级行政区域内补划。